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地方財政存量資金跟蹤審計評價體系構建及應用

作者:未知

  【摘 要】 近年來,隨著國內經濟下行壓力的不斷加大,很多地區出現財政存量資金積壓沉淀,不僅不利于原有成效的發揮,而且是對資源的埋沒。國家審計單位作為政府財政預算收支、審查及監督的專門機關,有責任對地方政府財政資金進行監督,并對其利用成效進行審計評價,這對政府部門開展財政針對性工作有重要意義,所以構建財政存量資金的跟蹤審計評價體系非常重要。文章基于三維模型利用層次分析法構建財政存量資金跟蹤審計評價體系,并選用衡陽市進行分析,為財政資金的盤活提出建議,希望地方財政存量資金能夠充分使用。
   【關鍵詞】 財政存量資金; 跟蹤審計評價體系; 層次分析法
  【中圖分類號】 F239  【文獻標識碼】 A  【文章編號】 1004-5937(2020)02-0135-06
  一、引言
   現階段,國內經濟下行壓力不斷加大,諸多地方政府出現了財政存量資金高和債務高的雙高矛盾局面。政府財政資金沉淀與地方項目活動資金不足相矛盾,一方面財政預算收入難以滿足財政支出,另一方面地方政府財政資金還未完全使用又申請將來執行項目的資金,如此形成了地方財政存量資金。這不但不利于國家資源的合理分配,而且埋沒了財政資金原有的功能發揮,阻礙了地方項目活動的有序進行。2013年,國務院常務會議就盤活地方財政存量資金這一問題進行過討論,主要目的是解決財政收支不平衡的問題;2014年全國審計工作會議指出要加強對財政存量資金的跟蹤審計工作,這對社會的穩定增長、民生項目的建設等各項政策執行均產生積極作用[ 1 ]。鑒于財政存量資金形成的滯后性和連續性,可以選擇跟蹤審計進行研究分析,便于了解財政資金的使用途徑及其效用發揮。基于此,本文選用衡陽市雁峰區、珠暉區和衡山縣為例,在三維模型下構建相應的的跟蹤審計評價應用體系,并利用問卷調查以及層次分析法進行指標權重確認及檢驗,比較衡陽市各區縣財政資金的使用情況及績效發揮,最后提出對財政存量資金盤活的建議。
  
   二、地方財政存量資金跟蹤審計評價體系構建
   (一)地方財政存量資金跟蹤審計評價設計的前提條件
   基于有關政策文件的規定,跟蹤審計評價體系設計要在可行性、系統性、可比性、關聯性的條件下進行。可行性是指計劃的跟蹤審計數據能夠獲取,只有獲取到相關有用的信息才能正常開展工作,倘若信息獲取的代價太大,則評估成效微乎其微,所以在體系的設計中必須要將信息獲取的可行性納入思考范圍之中。系統性是指所選用的評價指標可以多角度多范圍地體現出地方財政管理的成效結果,各指標體系相互獨立的同時,又相互關聯,便于對地方財政資金的合理把控。可比性是指跟蹤審計評價體系最終得出的成果能夠在不同的空間時間中進行比較分析,從而能夠得到不同階段和單位對資金的管理效果。關聯性是指跟蹤審計評價體系的設計要與地方財政存量資金的實際狀況相吻合,如此才能真正反映當地的財政存量情況[ 2 ]。
   (二)三維模型下的地方財政存量資金跟蹤審計評價指標組成
   地方財政存量資金跟蹤審計的三維模型主要表現在三個方面,即形式維度、事實維度和價值維度,表1是三維模型的維度指標內容。形式維度是用來評估被審計機構依照相關制度建立的自身機構管理規定的情況;事實維度是用來評估預算機構對制度規定的實行狀況,審計部門隨后得出其資金利用情況;價值維度是用來評估預算部門本質及未來可能產生的價值效益,受其延遲性特點的制約,所以評估起來會有一些難度。這三個維度之間既相互聯系又相互獨立,不可分割。正是因為這三個維度,預算機構的所有活動才得以連接起來,能讓審計過程更加完整,從而使審計結果更具參考性。
   表1將三維模型下的評價指標進行了詳細劃分,以此了解跟蹤審計內容,在此基礎上能夠得到具有可行性的跟蹤審計評價指標體系,從而對地方財政存量資金做進一步研究分析。該指標體系基于政府審計部門及其審計指標進行采納篩選,具有本質實用性。為了使該體系更加符合研究應用,在使用期間應根據不同地區的實際情況進行相應變動和完善。
   (三)地方財政存量資金的跟蹤審計評價指標權重的確認及相關流程
   本文對地方財政存量資金的跟蹤審計評價體系中的指標權重選用層次分析法來確認,該法將與計劃相關的目標活動劃分成守則、策劃等各種不同的層次,最后通過定性和定量的方法進行總結闡述。該方法以前用于本質問題的處理上,如今在評價體系應用中用來確認指標權重,相關流程分為四個部分。
   1.按照指標檔次,構建層次組織體系
   在進行指標權重確認的第一步時,最先要做的就是構建層次組織體系,按照指標的檔次以及與各維度的聯系,從形式、事實、價值三個方面進行劃分分組,而后根據這三個方面構建策劃層,最終確立指標。依據每個層次間的關聯性將體系構建起來,然后進行第二部分的流程[ 3 ]。
   2.設計相關的問卷調查
   要進行財政存量資金的跟蹤審計評價,必須要對某地進行相應的問卷調查,因此策劃問卷調查是必不可少的一項環節,各指標在相關維度下進行兩兩對比分析,選用“1—9”值法評定其重要程度。“1—9”值法具體標度值分為1、3、5、7、9、2n,當標度值為1時,說明這兩個指標重要程度相等;當標度值為3時,說明被比較的兩個標度值中第一個標度值重要性更強一些;當標度值為5時,說明第一個的標度值比第二個重要;當標度值為7時,說明第一個標度值很重要;當標度值為9時,說明第一個標度值特別重要;當標度值為2n時,說明其重要程度存在于兩者的奇數值中。
   3.建立判斷矩陣
   依據中層各個部分之間的相關性建立判斷矩陣,判斷矩陣體現的是該維度下各個指標重要性的對比情況,此環節中,將第二流程中問卷得到的數值輸入矩陣之中,設財政存量資金的跟蹤審計評價為A,具體表現形式如表2所示。在矩陣中,Q1是關于Q2的重要性,用標度值體現時必須基于Qij為Qji的倒數,如Q13=2,那么Q31=1/2。    4.確定指標權重統一檢驗
   依照流程三的步驟,可以得到本征值和本征向量,其中本征向量象征著指標權重,通過指標權重可以得到被檢查對象的權重。由于問卷調查會存在一些問題,外界環境和指標自身原因會在重要程度上引發一些不恰當,因此必須要在此基礎上統一檢驗。相關指標為KI,具體的表現形式如公式(1)。最大本征值λmax為n時,KI為0,此時能夠體現出判斷矩陣具有統一性。KI值越大,越不利于統一性,故帶入非重復利用指標ZI進行比較,當KI/ZI小于等于0.1時,表明判斷矩陣能夠接受統一性檢驗,ZI取值情況如表3所示。
  (四)評價指標體系的分數評定規范
   評價指標體系的分數評定規范分別從定量、定性、綜合評價三方面進行,并根據不同情況進行不同的選擇[ 4 ]。定量評價是三者之中較為客觀的評定規范,其評價形式分為兩種。一種是將所得的指標值與標準值進行對比,通過對比數據來了解指標情況,從而得出最終的評定結果:當評定結果0≤F<0.3時,分值為10,此時的評定規范為差;當評定結果0.3≤F<0.5時,分值為40,此時的評定規范為中;當評定結果0.5≤F<0.8時,分值為70,此時的評定規范為良;當評定結果0.8≤F<1時,分值為100,此時的評定規范為優。另一種是經由歸一化方式進行計算,本文選用該種方式進行定量評價,先對得到的數值信息進行簡單整合,然后在評判規范的基礎上計算對應分值,在此過程中,需要將分值規范到60至100分之內,相關計算為公式(2)。其中,P代表歸一化值,X代表指標實際值。標準化得分表現為公式(3)。
   相比于定量評價,定性評價更多體現的是主觀性,該評判規范主要是通過問卷調查的方式來進行。一般情況下,先利用問卷的形式收集信息,而后將滿意程度分為非常高、很高、高、低、很低五個級別,相應對照分值為100、90、80、70和60,最后進行分數評定和加權平均,獲得最終的滿意程度。綜合評價將三維模型下的10個指標進行評判打分,最終分為優、良、中、差四個等級,分別對應的區間值為[90,100][80,90][70,80][60,70],四個等級反映出地方財政資金管理的高低程度。
  
  三、衡陽市財政存量資金跟蹤審計評價體系應用
   (一)衡陽市經濟基本情況
   衡陽市屬于湖南省的一個地級市,是湖南省及中南地區的重要交通樞紐之一,總面積15 310平方公里,常住人口720.53萬,下轄五區五縣。2017年衡陽市全年生產總值達到43 475億元,相比上一年增長了8.5%,第一產業、第二產業、第三產業的增加值分別突破到441.38億元、1 211.13億元、1 479.97億元,相較于上一年均有重大進步,可見衡陽市2017年的經濟發展狀況良好。2017年圍繞建設“五個新衡陽”的戰略目標進行發展,全年財政總收入 1 473.27萬元、其他資金收入83.25萬元、上年結轉資金107.45萬元,全年總收入1 663.97萬元,總支出 1 614.09萬元,結余49.88萬元。其中用于公共預算財政支出的有1 530.85萬元。
   (二)衡陽市財政存量資金審計評價體系指標權重確認
   1.利用問卷調查獲取數據
   本文選用層次分析法進行指標權重確認。利用相關問卷調查對每項評判指標進行調查分析,在參考審計部門及其他相關部門的意見之后,基于9級標度法請相關調查人員對同維度下的指標進行相互對比及評判得分。此次問卷調查均通過紙質問卷的方式進行工作,共發放20份,收回20份,回收率為100%。被調查者來自三個政府機構,分別為財政部門工作者、審計部門工作者、發展改革部門工作者。其中,財政部門工作者的樣本數為6,所占比例為30%;審計部門工作者的樣本數為12,所占比例為60%;發展改革部門工作者樣本數為6,所占比例為30%。三個政府機構中學歷為大學本科的占比100%;研究生學歷且工作3年以上10年以下的有兩人,工作超過3年的人數占比80%,工作不滿3年的有1人,工作滿10年的有7人,且均在審計部門。根據被調查人員的工齡和大體情況可知此次調查符合基本要求,問卷具有可參考性。
   2.利用層次分析法進行指標權重計算
   調查完成后再基于財政存量資金進行指標權重的確認,通過對指標劃分層次對比分析其權重程度,然后核算20位調查對象的見解得到彼此認定的權重,再利用統一檢驗的方法來判斷指標信息是否可以使用,最后求其平均值得到真正的指標權重。對財政存量資金跟蹤審計評價體系的應用主要通過三維模型的判斷矩陣來對比分析,如表4所示。從形式、事實、價值三個維度入手,利用Yaahp軟件計算出最大本征值λmax=3.0536,C.R.=0.0512≤0.1,所以符合評定規范。三維模型下的權重值基本情況如下:Q1權重值0.1977、Q2權重值0.4906、Q3權重值0.3117,權重總計為1。三維模型下的各評價指標判斷矩陣如表5所示。
   表5體現了各個評價指標的判斷矩陣,形式維度中的λmax=3.0182,C.R.=0.0175,該值小于0.1,符合評定規范。該維度下的各評價指標權重值的基本情況如下:L11權重值0.2105、L12權重值0.2408、L13權重值0.5487,權重總計為1。事實維度中的λmax=4.0819,C.R.=  0.0306≤0.1,符合評定規范。該維度下的各評價指標權重值基本情況如下:L21權重值為0.0751、L22權重值為0.2690、L23權重值為0.5645、L24權重值為0.0914,權重總計為1。價值維度的λmax=3.3673,C.R.=0.3532≤0.1,符合評定規范。該維度下的各評價指標權重值基本情況如下:L31權重值為0.3944、L32權重值為0.1997、L33權重值為0.4059,權重總計為1。    根據三維模型下各指標的權重值能夠獲得各指標層相較于目標層的權重,其中,形式維度的權重為0.1976,事實維度的權重為0.4904,價值維度的權重為0.3118,根據以上數據,各指標權重與各維度權重之積能得出各指標相較于目標層的權重,L11、L12、L13、L21、L22、L23、L24、L31、L32、L33的權重分別為0.0415、0.0475、0.1086、0.0368、0.1319、0.2680、0.0537、0.1229、0.0622、0.1267。基于此計算方法得出20位被調查人員問卷的指標評判權重成果,再平均取值得出各指標評判權重體系,如表6所示。
   本文選用的財政存量資金跟蹤審計評價體系應用于衡陽市財政存量資金的評判,在評判過程中可在不同的空間、時間內進行對比,便于綜合觀察各時間空間的財政使用情況,對反映該市財政管理落實狀況有一定的實際借鑒意義,可根據反映出的指標權重高低展開針對性的工作,有利于政府相關部門合理調整政策項目。此外,審計工作者的核心應放在存量資金比重上,因為這是盤活資金最關鍵的步驟,該環節的落實有助于對資金進行二次利用,以充分發揮其實際效用,真正服務于居民。
   (三)衡陽市財政存量資金跟蹤審計評價體系的應用
   1.數據選取
   本文主要針對衡陽市的雁峰區、珠暉區和衡山縣進行調查,數據選取自2017年湖南省統計局、衡陽市國民經濟和社會發展統計公報,雁峰區、珠暉區、衡山縣財政局數據統計以及衡陽市統計年鑒,主要對財政存量資金和公共收支情況進行數據采集,具體相關指標如表7所示。
   2.衡陽市財政存量資金跟蹤審計評判
   利用式(2)及式(3)對表7中的數據進行歸一化處理以及核算標準化分數,然后將每個指標的權重值與之相乘得出衡陽市雁峰區、珠暉區和衡山縣的財政存量資金跟蹤審計評判情況,具體如表8所示。
   根據表8可知,雁峰區與珠暉區的財政存量資金情況基本一致,分別得分84.94和83.59,評定規范為良,可見雁峰區和珠暉區的財政資金管理效果較好;衡山縣的得分為75.12,評定規范為中,可見衡山縣政府對財政資金的管理狀況一般。衡山縣在計劃活動實施率、非實時上賬資金率、實時上賬率、資金統籌的再分配率四個方面的分數上相對落后,因此衡山縣應該將重點放在計劃活動的實施速度上,還要促進各類資金上賬,提高資金分配的利用率;雁峰區在資金合理利用方面、活動執行方面以及財政存量處理方面有待加強,以將整體情況提升至“優”;珠暉區在資金出入的規范性和問題治理率方面有待加強,所以珠暉區政府應規范資金使用,查找問題發生環節并加以治理。
   四、結論及促進地方財政存量資金盤活的對策建議
   (一)結論
   本文基于財政存量資金建立跟蹤審計評價體系,將理論應用于實踐,在綜合分析衡陽市基本情況的基礎上采用兩區一縣的財政存量資金的跟蹤審計評價指標,利用層次分析法以及問卷調查法確認各項指標的權重,以達到對地區財政使用情況的了解。經過以上對比分析,從審計評價指標、財政治理效果評價和確認審計領域三個方面得出以下結論:
   一是本文所選取的指標均從政府實際工作應用中提取,存在一定的可行性和可信度,在對各指標信息進行分析整理后,利用標準化法計算得分便于彼此之間互相比較研究,數據結果鮮明,便于分析;二是立足于審計方面綜合分析對比了三個地區的財政治理效果評價,這是本體系構建最主要的目標,其便于政府相關部門有針對性地改善地區財政方面的工作,為存量資金得以再次利用提供了參考,從一定范圍來看,審計工作成效為指標選取的領域解決了部分困難;三是本文構建的跟蹤審計評價體系在某種程度上為審計工作領域的發展起到了一定的引導作用,從而減少工作漏洞的發生。當然,體系應用的過程中還存在一定的局限性,比如數據收集的途徑不足,存在信息上的延后性,指標選取不能適應外界環境變化等,因此具有一定的不完善性。
   (二)促進地方財政存量資金盤活的建議
   1.完善預算制度,彌補固有的制度缺陷
   應當明確劃分政府各類資金預算的應用領域和功用,防止預算交錯和覆蓋,做好預算制度與其他法規的承接,減少矛盾的發生,以有利于地方各項工作的開展。面對財政資金不足的情況時,為保障收支平衡應選擇分批盤活的措施,根據財政的實際情況進行合理安置;面對滿一年還未發揮作用的財政資金時,應對其進行再分配回籠處置,歸置到預算體系之內后再進一步劃分應用范圍;定期對財政存量資金進行討論分析,不斷尋求創新盤活方式,促進資金的合理使用[ 5 ]。在完善預算制度方面,一方面要促進計劃活動與預算布置的良好銜接,在計劃之初就要落實好可行性措施,嚴格按照計劃開展工作;另一方面要做好預算工作,增強活動的科學性和可操作性,構建盤活存量和預算布置的銜接體系,從根本上彌補制度缺陷。
   2.規范政府的職能范疇,強化責任意識
   促進政府職能轉變,充分發揮自身宏觀調控的作用,為維護良好的市場經濟秩序做貢獻。完善轉移支付制度,加大對轉移支付的管理,努力促進轉移支付朝規范化化、標準化、透明化的方向發展,保證轉移支付的有序增長。另外,要強化各部門職能責任意識,因為財政資金管理不是單一部門的責任,而是多個部門聯合的工作,所以必須要切實劃分各部門職能責任,明確規范政府的職能范疇,實現多方單位共同協調工作。對審計部門來說,需要設立財政存量資金跟蹤審計的治理狀況賬簿,以方便查詢不同時間段內各方面財政資金的使用狀況明細,此舉有利于財政存量資金的精準審計工作的進行[ 6 ]。
   3.不斷進行專業培訓,加強財務人員的職業素養
   財政信息化建設對于財政資金管理來說至關重要,而專業人才不足會影響地區財政信息化的管理,一定程度上來說,相關專業人才的缺乏會引發財政信息管理的安全隱患,因此加強專業人才培養非常必要。對于衡陽市來說,大力支持財政信息化的創辦,相關部門應當明確財務人員的責任義務,對財務人員的專業性提出明確規定,并不斷進行專業培訓,盡量避免工作過程中的決策失誤,從建設源頭入手,使每一分資金都能得到最大利用。
   4.建立健全監督機制,提高資金回收的再利用率
   一般情況下,審計工作中超過兩年以上的財政資金會被當作存量資金再次上繳盤活,經由審計盤活的財政存量資金不能只停留在用結構化查詢語言找出即可,還必須收集相關財政數據信息對未上繳的存量資金進行再利用,以免再次沉睡,因此相關部門必須建立健全監督機制,提高財政資金回收的再利用率[ 7 ]。通常情況下,財政資金往往會因為相關部門的利用不當形成沉淀,所以政府機關在進行績效考核時可以將其納入考核范圍之中,還可以健全現有的資金制度,將存量資金用于本地基層建設和民生等需要的方面。除此之外,還要加強懲罰力度,對于不合理的資金沉淀以及盤活工作落實不到位的部門,進行適當的懲罰并進行監督,定期檢查和考核,促進資金回收再利用的規范進行。
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